Заключение комиссии по противодействию коррупции на Закон "О государственном ререгулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и пари"
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по проекту федерального закона № 215664-4 "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и пари и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" - внесен депутатами Государственной Думы В.Г.Драгановым, Г.ГЛазаревым, Ю.Г.Медведевым, В.Р.Мединским
Комиссией Государственной Думы по противодействию коррупции с привлечением независимых экспертов проведен анализ проекта федерального закона "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и пари и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".
Целью анализа являлось выявление в законопроекте положений, прямо или косвенно способствующих коррупции.
По его результатам Комиссия отмечает следующее.
Законопроект направлен на минимизацию негативных социальных последствий, которые могут причиняться игорным бизнесом. В этом отношении его разработка и принятие могли бы способствовать становлению цивилизованного игорного рынка.
Вместе с тем, экспертиза выявила в законопроекте нормы, являющиеся коррупционными факторами:
1. Нормы, определяющие компетенцию по формуле «вправе»:
часть 1 статьи 21:
«Лицензирующий орган до приостановления действия лицензии вправе выносить предупреждение о приостановлении ее действия.»
часть 2 статьи 21:
«Лицензирующий орган вправе приостановить действие лицензии.»
часть 4 статьи 21:
«В случае если в указанный срок лицензиат не устранил такое нарушение, лицензирующий орган вправе приостановить действие лицензии (в случае, если было вынесено предупреждение о приостановлении) и обратиться в суд с требованием об аннулировании лицензии.»
Во всех перечисленных нормах правомочие лицензирующего органа может толковаться как его право, используемое по усмотрению, в том числе посредством вступления в коррупционные сделки. Не оценивая потенциальный их объем, следует, однако, признать, что эти нормы создают возможность и подталкивают к совершению таких сделок во всех случаях, когда лицензирующий орган (его должностные лица) может вынести или не выносить предупреждение о приостановлении действия лицензии, приостановить или не приостанавливать действие лицензии, не неся никакой ответственности за то, что игорное заведение действует с нарушением закона. У должностных лиц лицензирующего органа появляется возможность «влиять» на тех, кто реально ничего не нарушает (должностные лица не несут ответственности за необоснованное приостановление действия лицензии), либо, напротив, «не реагировать» на реальные нарушения - так как они лишь вправе, но не обязаны приостановить действие лицензии.
Такое правовое положение выгодно и тем организаторам игорных заведений, которые имеют или могут иметь устойчивые связи с должностными лицами лицензирующего органа. Это позволяет им получить конкурентные преимущества на рынке игорного бизнеса.
2. Чрезмерная свобода ведомственного нормотворчества:
часть 3 статьи 17: Заяв_ление_ соискателя лицензии ... и другие документы составляют лицензионное дело соискателя лицензии или лицензиата и подлежат хранению в лицензирующем органе в порядке, установленном лицензирующим органом.»
Это дословное повторение пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности». Между тем, возможности ведомственного нормотворчества рекомендуется максимально сужать, устанавливая непосредственно в законе основные требования к порядку хранения, срокам, а также исчерпывающие перечни подлежащих хранению документов. Открытие перечня документов путем использования формулы «и другие», напротив, расширяет возможности ведомственного нормотворчества. Нужно учитывать также и то, наделен ли лицензирующий орган нормотворческими полномочиями, которыми, как правило, обладает государственный орган.
часть 3 статьи 24:
«Информация реестра лицензий подлежит публикации в объеме, форме и порядке, которые определяются лицензирующим органом, с учетом вносимых в указанный реестр изменений.»
В данном случае должная информационная открытость может быть ограничена самим органом исполнительной власти. Минимально необходимый объем публикуемых сведений должен определяться законом, а не ведомственным актом.
пункт 7 части 1 статьи 24:
«В реестре лицензий содержится иные устанавливаемые лицензирующим органом сведения.»
Открытый перечень - коррупционный фактор, который позволит лицензирующему органу произвольно установить любые иные сведения для реестра.
часть 2 статьи 3:
«Государственное регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр и (или) пари в соответствии с настоящим Федеральным законом осуществляется Правительством Российской Федерации, уполномоченным им федеральным органом исполнительной власти (далее - лицензирующий орган), а также иными федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции.»
Эта формулировка расширяет круг уполномоченных органов, не определяя их. Столкновение компетенций может привести к безответственности и коллизиям в регулировании. Если имеется возможность на данном этапе определить круг уполномоченных органов, целесообразно это сделать. В данном виде норма представляет собой соединение нескольких коррупционных факторов - широта ведомственного нормотворчества и широта дискреционных полномочий.
3. Нормы, содержащие избыточно широкие дискреционные полномочия должностных лиц и государственных органов:
пункт 6 части 3 статьи 7:
«Не допускается размещение игорных заведений в зданиях, в которых расположены федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные государственные и муниципальные учреждения.»
Перечень мест, где недопустимо размещать игорные заведения, основан на классификации по разным основаниям. Так, форма собственности (иные государственные и муниципальные учреждения) в данном случае расширяет перечень до беспредельности, делая его неопределенным.
часть 4 статьи 7:
«Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации выдают организаторам игорного заведения заключение о соответствии игорного заведения установленным настоящей статьей требованиям.»
Об этом же заключении органов власти идет речь и в пункте 9 части 2 статьи 15 (перечень документов для выдачи лицензии), и в части 3 статьи 20 (переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии).
Ввиду отсутствия каких бы то ни было пояснений касательно как субъектов выдачи заключений, так и требований к таким заключениям (вопросы, требующие разрешения, порядок выяснения соответствия -визуально, с проверкой, документально, сроки) это положение можно назвать одним из самых коррупциогенных в проекте федерального закона. Оно провоцирует произвольные действия и трактовки.
часть 2 статьи 16:
«В отдельных случаях указанный срок может быть продлен не более чем на пятнадцать дней с мотивированными обоснованиями лицензирующего органа."
Предусматривается право продления сроков выдачи лицензии без указания на возможные причины такого продления.
часть 1 статьи 15 предусматривает, что в заявлении на выдачу лицензии необходимо указать, в том числе, «фамилию, имя и (в случае, если имеется) отчество, место жительства, данные документа, удостоверяющего личность, - для каждого физического лица, являющегося фактическим выгодоприобретателем от основной деятельности соискателя лицензии.
Тем самым, законопроект требует, еще на стадии получения лицензии, знания всех выигравших в игорном заведении - ведь именно они и будут являться фактическими выгодоприобретателями от основной деятельности соискателя лицензии. В любом случае, данная норма устанавливает неограниченные дискреционные полномочия должностных лиц, выдающих лицензии, которые будут вне четких критериев оценивать, насколько полон список фактических выгодоприобретателей.
В то же время, предоставление недостоверных или искаженных сведений является основанием отказа в выдаче лицензии. Тем самым, возникает возможность отказывать в выдаче лицензии, ссылаясь на предоставление неполных данных по выгодоприобретателям.
Статья 16 предусматривает чрезвычайно длительный срок предоставления лицензии. Он может составлять от двух до трех месяцев, учитывая необходимость обращения, по крайней мере, в 10 - 12 организаций на подготовительном этапе и самой процедуры выдачи лицензии. Вследствие своей длительности эта процедура может порождать коррупционные отношения за ускорение самого процесса и рост рынка посреднических услуг по предоставлению лицензии.
Срок действия лицензии установлен крайне нечетко (не более 10 лет, в соответствие со статьей 18). Тем самым, лицензия может быть выдана и на месяц, и на 9 лет. Критериев выбора опять же законопроект не предусматривает. Тем самым создаются коррупционные возможности.
4.Наличие законодательных пробелов
Государственное регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр (часть 1 статьи 3) имеет три направления, из них третье, связанное с осуществлением контрольной деятельности, в законопроекте практически не раскрывается. Осуществление контрольной деятельности образует пробел. Фактически законопроект концентрируется только на лицензировании и не отвечает своему наименованию «о государственном регулировании». Отсутствие законодательного регулирования контрольной деятельности при наличии целого ряда требований к организации игр в законе и обязанностей по их соблюдению придает контрольной деятельности дискреционный характер (либо предполагает бесконтрольность, требования «повисают»). Например, только с помощью контроля можно проверить реализацию требований к лицензиатам, которые заложены в:
пункт 2 части 1 статьи б:
«Надлежащее исполнение денежных обязательств организатора игорного заведения перед участниками азартных игр и (или) пари обеспечивается наличием собственных средств (капитала) в размере не менее 150 миллионов рублей.»
Каков порядок подтверждения наличия таких денежных средств, имеется в виду размер уставного капитала юридического лица, годовой оборот, сумма на банковском счете? На какой момент должна быть эта сумма - если постоянно, не проще ли придать этой сумме статус некоего «гарантийного фонда»? Как и кто, с какой периодичностью проверяет наличие этих средств? Без ответа на эти вопросы в законе норма не сможет работать на практике, или станет источником для формальных проверок и коррупционных отношений. Иными словами, либо контроль не будет осуществляться вообще, и цель разработчиков об ужесточении требований к игорному бизнесу не будет достигнута, либо само осуществление (неосуществление) контроля станет предметом коррупционных сделок.
часть 10 статьи 11:
'Технологически заложенный средний процент денежного выигрыша каждого игрового автомата должен быть не ниже 80 процентов."
Действенность этой нормы напрямую связана с контролем над ее выполнением.
часть 2 статьи 5:
"Организаторам игорных заведении запрещается заниматься какой-либо иной предпринимательской деятельностью, кроме организации и проведения азартных игр и (или) пари и оказания сопутствующих азартным играм и (или) пари услуг."
часть 2 статьи 9:
11 Руководителю и работникам организатора игорного заведения запрещается:
1) самим либо через подставных лиц принимать участие в азартных играх и
(или) пари, проводимых в игорном заведении, в котором они работают;
2) совершать операции по обмену денежных средств на жетоны либо
жетонов на денежные средства при проведении азартных игр и (или) пари
вне касс организатора игорного заведения."
Как обнаружить эти нарушения, и какая за них ответственность? Известно, что запрет без ответственности - пустая мера.
Таким образом, отсутствие в законопроекте норм о контроле можно квалифицировать как законодательный пробел, провоцирующий широту дискреционных полномочий органа (вернее, неопределенного круга органов, учитывая содержание части 2 статьи 3), поскольку вся контрольная деятельность, оставаясь законодательно не установленной, остается на усмотрении органов исполнительной власти.
Практически не раскрывается и лицензионный контроль (часть 3 статьи 3). Его элементы (пункты 2 и 3 части 2 статьи 21) даются вскользь, не конкретизируются, их трактовка и порядок осуществления остаются на усмотрении лицензирующего органа.
В связи с отсутствием в проекте федерального закона норм о контроле как таковом не представляется возможным соотнести его с лицензионным контролем, и понять, защищены ли лицензиаты федеральным законом от 8 августа 2001 года «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Его положения не распространяются на лицензионный контроль.
4. Отсутствие административных процедур
Ряд норм законопроекта требуют введения и конкретизации административных процедур взаимодействия органов исполнительной власти - статья 20, пункт 2 части 2 статьи 23:
пункт 1 части 1 статьи 23:
«Аннулирование лицензии осуществляется в судебном порядке по иску лицензирующего органа в случае обнаружения недостоверных данных в документах, послуживших основанием для принятия решения о выдаче лицензии.»
Отсутствие процедуры обнаружения недостоверных данных (в результате проверки, по «наводке») делает возможными заказы на такие проверки и иски, а также торг за «необнаружение».
6. Отсутствие ответственности государственных служащих и должностных лиц:
статья 25:
«Лица, виновные в нарушении настоящего Федерального закона, несут уголовную, административную и иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.»
Статья сформулирована таким образом, что фактически ничего не дает для правового регулирования ответственности. Напротив, в этом «расплывчатом» виде она становится защитой от ответственности должностных лиц, действующих по формуле «вправе» или пользующихся чрезмерными дискреционными полномочиями или отсутствием установленных административных процедур в коррупционных целях.
Ответственность иных лиц (например, по части 2 статьи 9) также не определена.
КоАП РФ не предусматривает ответственности за нарушения в сфере игорного бизнеса. Логично было бы в пакете с рассматриваемым законопроектом предложить дополнения, предусматривающие реальную ответственность за нарушения в сфере игорного бизнеса.
Таким образом, в законопроекте выявлен ряд норм, содержащих коррупционные факторы, таких как определение компетенции по формуле «вправе», широта дискреционных полномочий, чрезмерная свобода ведомственного и локального нормотворчества, отсутствие административных процедур и ответственности государственных служащих, наличие законодательного пробела.
Наиболее коррупциогенными нормами законопроекта являются нормы, допускающие: возможность вынесения должностными лицами решения о предупреждении о приостановлении действия лицензии и о приостановлении действия лицензии по формуле «вправе»; неограниченные дискреционные полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по выдаче заключений о соответствии игорного заведения установленным требованиям; чрезмерные должностные полномочия должностных лиц; пробел в регулировании контрольных полномочий органов исполнительной власти в сфере действия законопроекта, придающий их реализации дискреционный характер.
С учетом изложенного Комиссия Государственной Думы по противодействию коррупции рекомендует не рассматривать данный законопроект в первом чтении без изменения концептуальных положений законопроекта, связанных с коррупционными факторами, отмеченными в настоящем заключении.
Заместитель
председателя Комиссии В.В.Дятленко
Новости от RedTram
Комментарии читателей
Страницы: 1 |