Европейские модели регулирования игорного бизнеса. Швейцария
Сегодня мы предлагаем вашему вниманию очерк о регулировании игорного бизнеса в Швейцарии. Опыт именно этой страны представляется нам интересным по одной-единственной причине: швейцарская модель действует всего пять лет. Власти Швейцарии (в отличие от российских властей) смогли провести в середине 90-х годов прошлого века большую и важную работу, результатом которой стала первая в истории Швейцарии попытка комплексного регулирования игорного бизнеса – Закон об азартных играх и игорных домах 1998 года (вступил в действие в 2000 году), в котором учтены и сбалансированы интересы государства, бизнеса и общества
Федеральные власти Швейцарии не всегда имели право вмешиваться в игорный бизнес. До 1874 года этим правом обладали исключительно кантоны (субъекты федерации). 25 кантонов, а казино разрешалось только в одном. В 1847 году власти кантона Валлис выдали тридцатилетнюю лицензию на занятие игорным бизнесом. Казино открылось в 1854 году, доходы от его деятельности предназначались для развития туризма. Данное казино сильно раздражало федеральные власти, которые негативно относились к азартным играм и даже запретили их проведение в Конституции 1874 года. Когда в 1877 году срок лицензии казино истёк, федеральные власти не позволили кантону продлить её действие.
В швейцарской истории был ещё один пример существования казино. В 1857 году в Женеве итальянский бизнесмен открыл казино вопреки тому, что в этом кантоне вообще были запрещены какие-либо формы азартных игр. Казино действовало без лицензии и просуществовало вплоть до 1864 года. Своим существованием оно было обязано исключительно связям владельца, который имел большой политический и экономический вес в Женеве. После закрытия казино в кантоне Валлис и в Женеве все другие попытки организовать игорные дома терпели фиаско.
В 1872 году были закрыты все казино Германии, что весьма обеспокоило швейцарские власти: они обоснованно полагали, что немецкие операторы устремятся в их страну. Поэтому запрет на организацию и проведение азартных игр был зафиксирован в тексте новой Конституции Швейцарии, принятой в 1874 году. Статья 35 Конституции устанавливала, что «запрещается открывать и содержать игорные дома». Предписывалось закрыть все игорные дома (на самом деле это касалось лишь казино в кантоне Валлис) к 31 декабря 1877 года.
Ни в Конституции, ни в федеральном законодательстве не содержалось определения «игорного дома», поэтому федеральные власти закрывали глаза на некоторые формы проведения азартных игр. Власти ничего не имели против игры «буль» (Jeu-de-boule), если ставка в данной игре не превышала пяти франков. Видя лояльное отношение властей к некоторым проявлениям азарта, владельцы курзалов стали предлагать своим посетителям помимо «буля» другие игры, например баккара.
В начале ХХ века власти Швейцарии, понимая, что игорный бизнес начинает быстро развиваться и это идёт вне правового поля, хаотично, выступают с предложениями о внесении поправок в Конституцию. В 1920 году в 35-ю статью добавляются следующие положения: «Правительства кантонов могут при наличии некоторых условий, диктуемых публичными интересами, разрешить до весны 1925 года обычные игры для развлечения в курзалах, поскольку компетентная власть признаёт такие игры необходимыми для поддержания и развития туризма и поскольку организация этих игр обеспечивается предприятиями, эксплуатирующими для этой цели какой-либо курзал. В равной мере кантоны могут запрещать такие игры». Таким образом, федеральная власть на время решила снять с себя обязанность по регулированию игорного бизнеса.
В 1927 году инициируется процесс внесения новых поправок в союзную Конституцию, которые должны были определить некоторые принципиальные моменты ведения игорного бизнеса. Предлагалось внести следующие положения:
1. Ставки в азартных играх не должны превышать двух франков.
2. Операторами могут выступать только компании, физические лица должны быть исключены из игорного бизнеса.
3. Деятельность операторов должна способствовать развитию местного и регионального туризма.
4. Лицензии на занятие игорным бизнесом, выдаваемые кантонами, должны подлежать утверждению федеральными властями.
5. Четвёртая часть валового дохода от игр должна поступать в федеральный бюджет.
В 1928 году три из пяти вышеперечисленных инициатив (1, 4, 5) приобретают статус положений Конституции. Последняя по счёту (5-я) инициатива дополняется следующим содержанием: «Четвёртая часть валового дохода от игр поступает в пользу Конфедерации, которая обращает эти средства, независимо от собственных ассигнований, в пользу жертв стихийных бедствий, а также на мероприятия, имеющие публичные интересы» (ч. 5 ст. 35 Конституции Швейцарии 1874 года).
В 1958 году в Конституцию вносятся очередные изменения, в соответствии с которыми размер ставки в игре увеличивается с двух до пяти франков.
В 1977 году разрешается «буль» (Jeu-de-boule) с использованием игровых автоматов, однако установка автоматов позволяется лишь в существующих на тот момент курзалах. Со временем количество игр, предлагаемых игровыми автоматами, увеличивается.
В 1999 году принимается новая Конституция Швейцарии, в которой также находится место для решения принципиальных вопросов, касающихся регулирования игорного бизнеса. Азартным играм посвящена 106-я статья новой Конституции. В соответствии с положениями данной статьи «законодательство об азартных играх и лотереях подлежит ведению Союза». Для учреждения и эксплуатации игорных домов требуется концессия (лицензия) Союза. При выдаче концессии (лицензии) учитываются региональные условия и опасности азартных игр (ч. 2 ст. 106 Конституции).
Далее, «Союз взимает с игорных домов сбор, зависящий от их дохода; он не должен превышать 80 процентов получаемого в результате игр валового дохода от эксплуатации игорных домов. Он используется для покрытия союзных субсидий на случай старости, потери кормильца и инвалидности» (ч. 3 ст. 106).
В компетенции кантонов находится допуск игральных автоматов, дающих возможность выигрыша благодаря ловкости играющего (ч. 4 ст. 106).
Данные конституционные положения вступают в силу одновременно со вступлением в силу нового союзного Закона об азартных играх и игорных домах. Такой закон был принят раньше Конституции, 18 декабря 1998 года. Однако в силу он вступил 1 апреля 2000 года. Именно этот закон в настоящее время и является основой существования игорного бизнеса в Швейцарии.
Новый закон распространяется на все виды азартных игр. Данные игры должны проводиться исключительно в заведениях, имеющих соответствующие лицензии. Вместе с тем запрещается организация и проведение азартных игр с использованием телекоммуникационных систем связи, в том числе и через Интернет. Все вопросы, связанные с лицензированием, контролем и налогообложением операторов игорного бизнеса, решаются федеральными властями.
В Законе чётко определены цели регулирования (ст. 2):
а) гарантировать безопасность и прозрачность операторов игорного бизнеса;
б) препятствовать криминализации игорного бизнеса, «отмыванию» денег с помощью казино;
в) предотвращать негативные социальные последствия, вызываемые азартными играми.
Плюс ко всему Закон должен способствовать развитию туризма, а также увеличению финансовых поступлений в бюджет Союза и кантонов.
Итак, теперь что касается непосредственно регулирования игорного бизнеса.
Лицензирование
Для организации игорного дома необходимо прежде всего получить два специальных разрешения: разрешение на конкретное месторасположение и так называемое «операционное» разрешение. И первое и второе разрешение выдаются федеральным правительством, отказ которого обжалованию не подлежит. При выдаче разрешения на месторасположение игорного дома федеральное правительство учитывает мнение соответствующего кантона и муниципалитета, на территории которых будет расположено игорное заведение. Более того, будущий оператор должен предоставить свои расчёты относительно экономической выгоды от открытия игорного дома именно в данной местности. Чтобы получить «операционное» разрешение, заявителю необходимо предоставить подготовленную концепцию по безопасности, социальную концепцию, экономический анализ будущей деятельности, гарантии уплаты им соответствующих налогов.
Вышеперечисленные документы, на основании которых федеральное правительство решает вопрос о возможности организовать игорное заведение, рассматриваются специальным органом, учреждённым на основании 4-го раздела Закона об азартных играх, – Федеральным советом по азартным играм (Swiss Federal Gaming Board). Совет состоит из 5-7 членов, выбираемых и назначаемых правительством. Правительство выбирает по меньшей мере одного члена по предложению кантонов. Двое членов совета должны быть независимыми экспертами, т.е. они не могут быть ни членами правления, ни сотрудниками игорных заведений, организаторов лотерей, предприятий, занимающихся производством и продажей игорного оборудования, и т.п. Совет является подразделением министерства юстиции Швейцарии. Именно решение совета является определяющим при вынесении правительственного вердикта для того или иного заявителя.
После получения разрешений выдаётся лицензия на занятие игорным бизнесом.
Необходимо отметить, что федеральные власти положительно относятся к иностранным инвестициям в их игорный бизнес. Среди зарубежных операторов, работающих на швейцарском рынке, лидирующие позиции занимают австрийские и французские компании.
Условия деятельности
Все игорные дома должны соблюдать следующие условия: прежде чем гость будет допущен в казино, у него необходимо проверить документы. Нельзя допускать к играм лиц, не достигших 18-летнего возраста, лиц, деятельность которых связана с казино (сотрудники игорных заведений, а также служащие государственных органов, контролирующих эти заведения), лиц, игра которых не соответствует их доходам (больные лудоманией). Списки вышеперечисленных персон игорные дома обязаны направлять в единый реестр, который распространяется по всем игорным заведениям Швейцарии.
Все казино обязаны вести игровые счета своих посетителей, в которых отображается полная информация о выигрышах и проигрышах клиента.
На все игорные дома Швейцарии распространяется в полной мере законодательство о предотвращении «отмывания» денег. Все финансовые операции, осуществляемые в казино, жёстко контролируются. Игорным заведениям запрещается выдавать кредиты своим посетителям.
Реклама игорных заведений разрешена, однако она не должна быть навязчивой. В ней не разрешается упоминать о выигрышах без указания на риск самой игры.
Налогообложение
В отношении игорных домов применяется прогрессивная система налогообложения (чем больше доходы, тем больше ставка), налоговая ставка составляет минимум 40 процентов от валового дохода игорного заведения. Все налоги от деятельности заведений класса «А» поступают в бюджет государства.
Для заведений класса «В» предусмотрены исключения из общего правила. В частности, налоговая ставка для класса «В» может быть снижена до 20 процентов и менее при следующих условиях: в первые четыре года деятельности; если доходы заведения используются в публичных или благотворительных целях; если деятельность заведения и экономика той местности, где оно расположено, зависит от сезонного туризма. Налоги от заведений класса «В» распределяются между федеральным бюджетом и бюджетом соответствующего кантона.
Общая сумма налогов от игорного бизнеса в 2004 году составила 372 млн франков (подробные данные о суммах налогов смотрите в таблице).
В заключении хотелось бы сказать, что о результатах работы швейцарской модели говорить ещё рано. Однако профессионализм, с которым власти этой страны подошли к решению вопросов игорного бизнеса, заслуживает уважения и тщательного изучения российскими властями.
Евгений Ковтун и Сергей Ковалев
Вся информация, опубликованная на сайте vib.adib92.ru (Раздел "Азартные игры за рубежом"), может быть использована другими сайтами только с указанием прямой активной ссылки на vib.adib92.ru и указанием авторства. Все права защищены. Более подробно с информацией о зарубежном игорном бизнесе Вы можете ознакомиться в книге Евгения Ковтуна и Сергея Ковалева "Правовое регулирование игорного бизнеса в зарубежных странах".
Новости от RedTram
Комментарии читателей
Страницы: 1 |