Законодательное регулирование азартных игр. История вопроса. США.
Желание испытать удачу, получить особые ощущения и, конечно же, быстро и легко обогатиться являлось и является неотъемлемой частью человеческой природы. История игр, в которых всё определяет случай, азарт (в переводе с французского hazard – случайность), исчисляется тысячелетиями. Азартным играм предавались боги Древнего Египта и Греции, правители и простолюдины. Кроме чисто развлекательной функции, игра издревле являлась эффективным средством разрешения конфликтов. По сей день, отдельные элементы азартной игры успешно применяются при решении важных государственных вопросов, при этом правила игры часто содержатся непосредственно в текстах конституций многих иностранных государств. Например, п. 1 ст. 35 Федерального конституционного закона Австрии, регулирующий вопросы формирования верхней палаты Парламента Австрии, устанавливает, что в определённых случаях вопрос выбора членов палаты решается посредством жребия.
Азартная игра как явление социальное никогда не могло оставаться без внимания государства. При этом отношение государства к игре всегда определялось двумя диаметрально противоположными факторами. С одной стороны, азартная игра являлась и является для государства возможностью существенно пополнить свою казну. Истории известны самые различные варианты такого пополнения: проведение лотерей, выдача разрешений на открытие игровых заведений, особое налогообложение, монопольное право государства на выпуск игральных карт и т.п. С другой стороны, игра всегда находится в противоречии с нормами морали и нравственности, она способна аккумулировать вокруг себя абсолютно все человеческие пороки. Отсюда негативное отношение к играм со стороны подавляющей части населения, мнение которого власть игнорировать не может. Сейчас особенно, поскольку это мнение электората.
История правого регулирования проведения азартных игр демонстрирует нам поиск различных способов компромисса между интересами государства и общества. Ярким примером такого поиска является история регулирования игр в Соединённых Штатах.
Всю историю правового регулирования проведения игр в США принято делить на три основных периода. Данная классификация была предложена профессором Нельсоном Роузом. Профессор указывает, что первый период берёт свое начало ещё в колониальной Америке и продолжается до середины XVIII века, второй – конец Гражданской войны и до начала XX века. Последний период начинается во время «Великой Депрессии» и продолжается до сих пор.
Особо следует отметить тот факт, что правовое регулирование данной сферы всегда входило и входит в компетенцию властей штата, федеральные власти, как правило, этому не препятствуют.
Первый период
До XVIII века власти колоний вообще не вмешивались в отношения, касающиеся игр. Разрешать или запрещать игры поселенцы решали сами. Первых поселенцев можно было условно разделить на две группы: пуритане и англичане. Отношение к азартным играм в этих двух группах было диаметрально противоположным. Так, пуританские общины, предъявлявшие к своим членам высокие моральные требования, ввели строгие запреты на любые виды азартных игр. Английские общины, напротив, не только не запрещали игры, но более того считали их приятным способом времяпрепровождения, в связи с чем, игры были очень популярны и доступны.
В XVIII веке азартными играми начинают интересоваться власти колоний, которые видят в этом способ увеличения собственных доходов. Первыми формами участия государства в игорном бизнесе становятся государственные лотереи, существенно пополняющие бюджет. Вырученные от первых лотерей деньги направляются на строительство церквей, публичных библиотек, университетов, в частности, за счет средств от лотерей были построены Гарвардский, Йельский, Принстонский, Колумбийский университеты. Активными инициаторами проведения лотерей являлись Франклин и Вашингтон.
Лотереи, приносящие колониям немалые доходы, стали одним из поводов войны за независимость, поскольку колонии не желали отказываться от столь лакомого куска, как того требовала Великобритания.
Помимо лотерей власти некоторых колоний вводят налог на игральные карты и кости.
Постепенно азартные игры из хаотичного и неконтролируемого бизнеса превращаются в легитимный и организованный вид деятельности. В начале XIX века центром этого бизнеса становится Новый Орлеан. Исторический выбор именно этого города связан с его особым месторасположением. Новый Орлеан находится на реке Миссисипи, которая тогда являлась главной транспортной артерией страны, по ней постоянно перемещалось большое количество судов, перевозивших пассажиров с наличностью.
Азартные игры процветают в городах, расположенных на берегах реки, они притягивают к себе не только путешественников, но и людей, для которых игра становится основным источником существования. Развитие азартных игр ведёт к появлению профессиональных игроков (по-английски, sharp), среди которых появляются мошенники, шулера.
Постепенно мошенничество в играх становится распространённым явлением. В связи с этим в 30-е годы XIX века в городах растёт недовольство к профессиональным игрокам, это приводит к тому, что граждане городов объединяются в комитеты бдительности, выявляют и изгоняют профессиональных игроков из своих городов. В 1835 году одна из таких групп в Миссисипи подвергла линчеванию пятерых карточных шулеров. Игроки начинают покидать города и перебираются на речные суда, где промышляют среди пассажиров.
Отношение к азартным играм начинает меняться, всё чаще раздаются обвинения в аморальности игр и требования к их запрету. Основным нападкам подвергаются лотереи. Скандалы, связанные с мошенничеством при проведении лотерей приводят к тому, что в 1833 году власти Пенсильвании, Нью-Йорка и Массачусетса запрещают их проведение. К 1840 году их примеру следуют большинство штатов. К 1860 году лотереи были разрешены только в Делавэре, Миссури и Кентукки.
Кроме того, постепенно отмирают и азартные игры на речных судах, причины этого объективные, строительство железных дорог приводит к тому, что поезда становятся основным видом транспорта.
Первый период развития азартных игр заканчивается с началом Гражданской войны. Основная особенность этого периода – это отсутствие единой политики при регулировании игорного бизнеса, избирательное запрещение игр в отдельных штатах.
Второй период
Его принято связывать с началом «золотой лихорадки», явившейся стимулом к возрождению и новому развитию азартных игр, центр которых перемещается из Нового Орлеана в Сан-Франциско.
Расцвет игорного бизнеса в Калифорнии приходится на период с 1849 по 1855 гг. Игра становится широко распространённым явлением и простирается далеко за границы штата. В это время игры становятся общедоступным явлением, в них участвуют женщины, чернокожие и китайцы. К 1850 году власти городов и штатов начинают лицензировать данный вид деятельности с целью пополнения своих бюджетов.
Однако снова общественное мнение, негативно относящееся к игре, становится причиной того, что власти предпринимают попытки ограничить и даже запретить определённые виды игр. Профессиональные игроки и владельцы игорных заведений пытаются всячески этому противостоять, они подкупают местные власти, спонсируют выгодные им политические группы. Известен случай, когда в 1856 году в Сан-Франциско жители линчевали профессиональных игроков, которым не удалось одержать политическую победу в городе.
Игорное законодательство Калифорнии постепенно ужесточается: в 1860 году власти штата запретили игры, в которых игрок играет против игорного дома. Данный закон был направлен против владельцев игорных заведений. Со временем и сама игра была признана вне закона, так, в соответствии с актом 1891 года к наказаниям за игру стали привлекаться не только те, кто содержал игорные дома, но и непосредственно игроки.
Одной из причин ужесточения игорного законодательства был тот факт, что игорный бизнес стал активно развиваться среди выходцев из Китая, они владели большинством игорных заведений, проводили лотереи. Антикитайские настроения в обществе активно поддерживались властями, которые использовали игорное законодательство как очень эффективный способ дискриминации китайцев.
Одним из штатов, где игры оставались разрешены законом была Невада. Именно там с 1869 по 1910 гг. происходит бурное развитие игорного бизнеса, центр которого перемещается из Калифорнии в Виржинию Сити.
После гражданской войны разрушенные и разорённые южные штаты, нуждающиеся в срочном пополнении бюджетных средств возрождают традицию проведения лотерей. Одной из самых крупных компаний в этом виде бизнеса стала Луизианская лотерейная компания, возникшая в 1868 году. Однако развитие лотерейного бизнеса столкнулось с мощным противодействием федеральных властей. Конгресс США вводит запрет на распространение лотерейных билетов за границы штата. В итоге Луизианская лотерея просуществовала до 1895 года и была вынуждена закрыться.
Второй период был непродолжителен. Частые скандалы и викторианская мораль снова привели к запрету азартных игр. К 1910 году фактически все формы игр в США были запрещены. Однако запреты не похоронили игру как явление. Появилось огромное разнообразие подпольных заведений, некоторые из которых легализовались спустя много лет.
Третий период
«Великая депрессия» вызвала повсеместную легализацию азартных игр. Такая легализация представлялась властям как один из способов возрождения разрушенной экономики. Так, декриминализация бинго в Массачусетсе в 1931 году обосновывалась попыткой помочь церквям и благотворительным организациям немного заработать. Бинго, как способ привлечения средств на благотворительные цели, было легализовано к 50-м годам в 11 штатах. Возрождаются скачки, пари. Так, в 1933 году в Калифорнии принимается закон о скачках. В течение 30-х годов скачки возвращаются в 21 штат.
В 1931 году в Неваде было официально разрешено большинство форм игорного бизнеса. Главными причинами, побудившими власти штата к такому шагу, стало с одной стороны, желание привлечь туристов, а с другой – побороть коррупцию, процветающую благодаря повсеместному распространению подпольных игорных заведений. Кроме того, фактором строительства новой индустрии именно в этом штате стало закрытие преуспевающих игорных домов в Калифорнии, которые перебираются в Неваду.
Долгое время казино Невады принадлежали крупным гангстерам. Самым достопримечательным являлось легендарное казино «Фламинго», появившиеся в Лас-Вегасе в 1947 году и принадлежавшее боссу мафии Багси Сигелу. Именно с этим именем связано строительство мировой столицы игр – Лас-Вегаса.
В 50-х годах Комитет Сената США по расследованию организованной преступности, проводит ряд слушаний по поводу криминализации игорной индустрии. Комитет констатирует общераспространённую практику сокрытия доходов, уклонения от уплаты налогов. Результатом деятельности комитета стало введение суровых мер по отношению к криминалу и очистка игорного бизнеса от его влияния. В итоге, гангстерам приходится продать свои казино честным компаниям. Однако именно тесная связь между криминалитетом и игорным бизнесом стала основной причиной отсутствия казино в таких штатах как, например, Калифорния, Монтана, Аризона и Массачусетс.
С 1894 по 1964 гг. в США не проводилось ни одной государственной лотереи. Но в 1964 году, как и прежде, желание повысить поступления в бюджет стало основным стимулом для возрождения лотерейного бизнеса. В 1964 году Нью-Гемпшир стал первым штатом, который провёл лотерею, за ним последовал Нью-Йорк (1967 г.), Нью-Джерси (1971 г.). Были попытки провести общегосударственную лотерею, однако они не нашли поддержки Конгресса США.
В 1978 году Нью-Джерси становится вторым штатом, легализовавшим казино, основная цель – возрождение некогда процветающего города Атлантик Сити [1]. К 1994 году все штаты, кроме Юты и Гавайи, легализировали те или иные формы азартных игр.
С помощью азартных игр власти США смогли решить многие социальные проблемы в стране, например, наделив правом заниматься игорным бизнесом определённые слои населения (индейцы, благотворительные и религиозные организации).
Как мы видим, третий период, продолжающийся до сих пор, характеризуется постепенной легализацией азартных игр. Запреты не снимаются до тех пор, пока само общество, например, на референдуме не пожелает этого. Более того, часто даже желание общества не является поводом для всеобщей легализации игр. Так, казино, разрешённые в некоторых штатах (кроме Невады и Нью-Джерси) имеют право работать только на речных судах или в строго определённых местах.
Евгений Ковтун и Сергей Ковалев
Вся информация, опубликованная на сайте vib.adib92.ru (Раздел "Азартные игры за рубежом"), может быть использована другими сайтами только с указанием прямой активной ссылки на vib.adib92.ru и указанием авторства. Все права защищены. Более подробно с информацией о зарубежном игорном бизнесе Вы можете ознакомиться в книге Евгения Ковтуна и Сергея Ковалева "Правовое регулирование игорного бизнеса в зарубежных странах".
Новости от RedTram
Комментарии читателей
Страницы: 1 |