Попытка закона. К ВЫГОДЕ КРУПНЫХ КАЗИНО?
24 марта 2006 года в Государственной Думе был принят в первом чтении законопроект, внесённый депутатами В.Г. Драгановым, Г.Г. Лазаревым, Ю.Г. Медведевым и В.Р. Мединским «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и пари». Определённая группа единороссов снова попыталась решить проблемы игорного бизнеса. Вышеперечисленные депутаты уже не раз мелькали на телевидении с предложениями (чаще всего бредовыми), как навести «там» порядок. Тот же Драганов ещё пару месяцев назад предлагал убрать все игорные заведения с территории Москвы, Санкт-Петербурга и городов – курортов федерального значения. Видно, одумался…
На этом же пленарном заседании нижней палаты рассматривался альтернативный законопроект, внесённый также депутатами от «Единой России» А.А. Самошиным и А.Е. Лебедевым. Данные господа оказались более последовательны и потому снова предложили все заведения (кроме ипподромов) выслать за пределы населенных пунктов. Депутат Лебедев в своём выступлении описывал опыт таких «прогрессивных» стран, как Китай, Израиль, Иран, Казахстан. Опыт других зарубежных государств им лишь упоминался, но упоминался бессодержательно. По всей видимости, автор законопроекта просто не изучил его. Конечно же, нам ближе Казахстан или Иран, кто бы спорил! Скажу сразу, что этот законопроект был отклонен.
Ещё до начала обсуждения вышеперечисленных законопроектов ряд депутатов вообще предложили снять проект Драганова и др. с повестки дня. Их просьбы были вполне обоснованы. Скорость прохождения данного законопроекта потрясает. «Положенных три дня для ознакомления с законопроектом нам не дали», – жаловался депутат А.В. Фоменко. Вообще ситуация там оказалась очень запутанной. Изначально у Драганова и др. существовал один законопроект, на который комиссия Госдумы по противодействию коррупции дала отрицательное заключение и не рекомендовала его к принятию. Создатели проекта очень быстро учли замечания комиссии, просто избавившись от неугодных ей статей, и предложили «остатки» старого законопроекта на рассмотрение Государственной Думы. Нового заключения они получить не успели, М.И. Гришанкову (председателю комиссии по противодействию коррупции) пришлось выступить и уведомить всех, что новая-то редакция намного лучше первой. Раздать законопроект не успели и т.п. Но законопроект всё равно преодолел эти «мелочи» и успешно дошёл до пленарного заседания. Вот такие чудеса!
Теперь по существу принятого законопроекта.
В самом его названии делается акцент не просто на регулирование, а именно на государственное регулирование, суть которого, как вытекает из преамбулы законопроекта, сводится лишь к установлению ограничений на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр и пари, которые вводятся для защиты нравственности, прав и законных интересов граждан.
Объективности ради необходимо отметить, что далее, в статье 3 законопроекта, понятие регулирования раскрывается более подробно. Закрепляется, что государственное регулирование осуществляется путем:
1. Установления обязательных требований к деятельности организаторов игорных заведений.
2. Лицензирования.
3. Квотирования количества игорных заведений.
4. Запрещения, выявления и пресечения деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в области организации и проведения азартных игр и (или) пари без соответствующей лицензии либо с нарушением установленных обязательных требований к данному виду деятельности.
Всем этим будет заниматься уполномоченный правительством РФ орган исполнительной власти (лицензирующий орган), само правительство, иные органы исполнительной власти в пределах их компетенции, а также органы государственной власти субъектов РФ. Сразу возникает вопрос: а иные – это какие? Их ведь много, и все они захотят подрегулировать игорный бизнес «в пределах своей компетенции». Если авторы законопроекта не смогли определить круг данных органов (и это действительно сейчас очень сложно сделать), то можно было передать данное право (право на определение круга органов, регулирующих отдельные аспекты игорного бизнеса) правительству, которое так или иначе будет заниматься этим вопросом, определяя лицензирующий орган. Что касается лицензирующего органа, то ни его состав, ни порядок формирования, ни компетенция в законопроекте не определены. К сожалению, это соответствует сегодняшним реалиям российской государственности. Структура органов власти так часто тасуется, что стало просто не принято и неприлично в законопроектах прописывать состав, порядок формирования, компетенцию предлагаемых к созданию органов. Плюс ко всему в Федеральном законе 2001 года «О лицензировании отдельных видов деятельности» в статье 5 так прямо и написано, что правительство РФ «определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности». Но ведь депутатам никто не запрещает этого сделать. Однако они не рискуют даже предположить, кто будет заниматься данным вопросом. Правительство умнее, правительство разберется. Всё это, конечно же, не соответствует мировому опыту, где в базовом законе об игорном бизнесе чётко прописываются положения, определяющие состав, компетенцию и порядок деятельности таких органов.
Сейчас стало очень популярно говорить о необходимости общественных органов, борющихся за права и свободы граждан, контролирующих деятельность органов власти. Появилась Общественная палата. В связи с этим представляется уместным создание общественного органа и в сфере игорной деятельности. Пока ведётся диалог лишь между государством, которое позиционирует себя как блюститель нравственности, морали и прочих ценностей, и представителями игорного бизнеса. Однако нравственность, мораль – это понятия скорее гражданского общества, нежели государства, поэтому участие представителей общества в этом диалоге не просто уместно, оно необходимо. Более того, опыт многих зарубежных стран свидетельствует о наличии специальных консультативных органов, в которых представлены государство (различными ветвями власти, а не только исполнительной), общество и бизнес и которые совместно решают принципиальные вопросы индустрии игр.
Вернемся к законопроекту. Далее в той же статье особое внимание уделяется учёту и контролю за операциями с денежными средствами или иным имуществом, осуществляемыми организатором игорного заведения. Правила такого учета и контроля должны быть разработаны правительством РФ. Хотелось бы отметить, что все игорные заведения уже сейчас обязаны находиться под особым финансовым контролем и должны отчитываться при определённом движении денежных средств. В частности, операция с денежными средствами или иным имуществом подлежит обязательному контролю, если сумма, на которую она совершается, равна или превышает 600 000 рублей либо равна сумме в иностранной валюте, эквивалентной 600 000 рублей, или превышает её. О данной операции (кто совершил, когда, сколько) игорное заведение обязано информировать соответствующие органы финансового контроля (например, Федеральную службу по финансовому мониторингу). Общий порядок предоставления таких сведений уже определён нормативными актами правительства РФ. Законопроект же требует от правительства принятия специальных актов, регулирующих учёт и контроль движений денежных средств при проведении азартных игр и пари, – и это правильно.
Итак, теперь остановимся подробнее непосредственно на способах государственного регулирования игорного бизнеса, предложенных в законопроекте.
Установления обязательных требований к деятельности организаторов игорных заведений
Обязательные требования можно разделить на общие и специальные. Общим требованиям должны соответствовать все игорные заведения. Что касается специальных, то они зависят непосредственно от вида деятельности по организации и проведению азартных игр и (или) пари (для казино одни, для ЗИА другие, для тотализаторов третьи и т.д.).
В соответствии с законопроектом все организаторы игорных заведений должны иметь чистые активы в размере не менее 600 миллионов рублей. Данная сумма, по мнению авторов законопроекта, позволит сократить количество игорных заведений и соответственно повысить эффективность государственного контроля за их деятельностью. Однако на пленарном заседании прозвучало и другое мнение. Депутат А.В. Митрофанов, в частности, заявил: «Вы понимаете, что вашим законом, вашим решением вы просто концентрируете доходы, укрупняете их, то есть из малых ручейков вы делаете несколько больших потоков, вы просто перераспределяете средства в интересах больших игроков в Москве и других городах. Переведём. Да, будет меньше казино, но большие игроки получат больше денег. У них будут не миллионы, а миллиарды теперь…»
Законопроект прямо запрещает организаторам игорных заведений заниматься какой-либо иной предпринимательской деятельностью, кроме организации и проведения азартных игр и (или) пари и оказания сопутствующих азартным играм и (или) пари услуг (то есть рестораны, бары, шоу и т.п. в помещении игорного заведения). Однако законопроект не содержит механизма контроля за реализацией данного запрета, не предусматривает ответственности за нарушение этой нормы, превращая её в голословное, ничем не обеспеченное утверждение.
Далее устанавливается общий запрет на функционирование игорных заведений:
– в жилых помещениях;
– в зданиях, в которых расположены детские, образовательные, медицинские и санитарно-курортные учреждения;
– в зданиях автовокзалов, железнодорожных и речных вокзалов, речных портов, аэропортов, на станциях (остановках) всех видов общественного транспорта (транспорта общего пользования) городского и пригородного сообщения;
– в зданиях и сооружениях физкультурно-оздоровительных и спортивных учреждений (за исключением тотализаторов);
– в помещениях, в которых расположены организации торговли;
– в зданиях, в которых расположены федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления;
– в зданиях, в которых расположены культовые и религиозные организации.
Несомненно, данные запреты обоснованы, но почему авторы законопроекта не учли опыт хотя бы некоторых субъектов Российской Федерации, которые не только установили подобные запреты, но дополнили их ещё и необходимостью соблюдения определённой удалённости игорных заведений от тех же школ, больниц, церквей и т.п.
Заключение о соответствии игорного заведения требованиям относительно их месторасположения выдаётся соответствующим органом местного самоуправления в пятнадцатидневный срок со дня представления заявления. Заключение о несоответствии игорного заведения установленным требованиям по его размещению должно содержать мотивированное обоснование. Органы местного самоуправления вправе устанавливать дополнительные требования к размещению игорных заведений в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, то есть могут установить дополнительные требования, а могут и не установить. Я так думаю, что органы местного самоуправления будут в данном случае ориентироваться прежде всего на заявителя, точнее, на его финансы. Очень хочется ошибиться.
К общим требованиям также относится запрет для лиц, не достигших возраста восемнадцати лет, на посещение игорных заведений. Очень короткий перечень лиц, не так ли? Если заменить слово «посещать» на «принимать участие в азартных играх и (или) пари, проводимых в игорном заведении» и добавить владельцев, руководителей, работников данных игорных заведений, должностных лиц, осуществляющих контроль за деятельностью игорных заведений, лиц, имеющих непогашенную и неснятую судимость и т.п., то норма получит более конструктивное содержание. Плюс ко всему необходимо выработать и закрепить в законе механизмы контроля за соблюдением этих запретов, установить ответственность за их нарушение. Необходимо отметить, что в первоначальной редакции этого законопроекта содержались положения, запрещающие руководителям и работникам игорных заведений играть в них, а также совершать денежные операции вне касс игорного заведения. Комиссия по противодействию коррупции в своём заключении отметила, что данные положения должны быть дополнены механизмом их реализации, ответственностью за их нарушения, поскольку запрет без ответственности – пустая мера. Но вместо того, чтобы учесть эти обоснованные замечания, авторы законопроекта просто удалили нормы о запрете из текста законопроекта, оставив лишь возрастное ограничение – 18 лет.
Законопроект предоставляет право организаторам игорных заведений самостоятельно устанавливать правила (ограничения) посещения их заведений. При этом работникам игорного заведения законодательно разрешается требовать от любого участника азартной игры и (или) пари или иного посетителя, нарушающего правила посещения игорного заведения, немедленно покинуть заведение. Однако законопроект не содержит даже каких-то общих требований к таким правилам посещений, указывая лишь, что они должны соответствовать «настоящему федеральному закону», по которому, напоминаю, существует лишь один запрет – 18 лет. В данных нормах очень явно лоббируются интересы игорных заведений, при этом ничего не сказано о законных правах и интересах участников азартных игр и (или) пари. На мой взгляд, необходимо было хотя бы немного подумать об игроках, оградить и защитить их физические, моральные и финансовые интересы от беспредела игорных заведений, который, повторюсь, обусловлен абсолютной свободой установления правил их посещения.
В целях установления специальных требований деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари классифицируется по 4 видам:
1) Организация и проведение азартных игр с использованием игровых столов в помещениях казино. К помещениям казино предъявляется ряд требований, чётко прописанных в законопроекте. В частности, помещение казино должно быть разделено на зону обслуживания и служебную зону, при этом зона обслуживания участников азартных игр и (или) пари не может быть менее 800 квадратных метров. Плюс ко всему в казино должно быть установлено не менее 10 игровых столов. Невольно вспоминаются слова Митрофанова. Законопроект, к сожалению, не учитывает специфику непосредственно самих казино. Например, данным требованиям не соответствуют некоторые VIP-казино в центре Москвы, хотя упрекать их в том, что они «отбирают» последние деньги у старушек или детей, абсурдно.
2) Организация и проведение азартных игр с использованием игровых автоматов. Зал игровых автоматов, также как и казино, должен быть разделён на служебную зону и зону обслуживания участников игры, площадь последней должна быть не менее 100 квадратных метров. Законопроект устанавливает технологически заложенный средний процент денежного выигрыша каждого автомата, который должен быть не ниже 80 процентов. Все игровые автоматы должны находиться исключительно в собственности организатора игорного заведения.
Несомненно, установление технологически заложенного процента выигрыша является очень важной нормой, однако без закрепления механизма контроля за её реализацией, без установления ответственности за её нарушение данная норма полностью утрачивает своё значение.
3) Организация и проведение пари в букмекерской конторе. В соответствии с законопроектом организатор игорного заведения, осуществляющий деятельность по организации и проведению пари в букмекерской конторе, вправе самостоятельно определять события, на исход которых заключаются пари, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Например, в соответствии с частью 3 статьи 68 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» референдум и его результаты в период кампании референдума не могут быть объектом лотерей, тотализаторов (взаимных пари) и других основанных на риске игр. Законопроект разрешает организаторам букмекерских контор принимать ставки через территориально обособленные от букмекерской конторы пункты приема ставок. Учёт общей суммы сделанных ставок и определение сумм выигрышей определяются в кассе букмекерской конторы.
4) Организация и проведение тотализатора (взаимных пари). Игорное заведение, где организуются и проводятся тотализаторы, должно быть разделено на зону обслуживания участников тотализатора и служебную зону. В зоне обслуживания участников пари должно быть установлено оборудование, позволяющее участникам пари наблюдать развитие и исход события, на результат которого ими были сделаны ставки.
Лицензирование деятельности по организации и проведению азартных игр и пари
Следующим способом государственного регулирования, по мнению авторов законопроекта, является лицензирование данной деятельности.
Это очень злободневный, «больной» вопрос для всего игорного бизнеса, и потому от базового законопроекта ожидаешь конкретных решений, которые бы навели, наконец, порядок в этой сфере, расставили все точки. К сожалению, законопроект не оправдывает ожиданий. Глава, посвящённая лицензированию, содержит всего три статьи. Первая – дублирует положения Закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», вторая – устанавливает два требования к соискателям лицензий, третья – гласит, что «лицензия выдается без ограничения срока её действия». ВСЁ.
Необходимо отметить, что в первоначальной редакции законопроекта вопросам лицензирования было уделено повышенное внимание. Однако депутаты формулировали нормы о лицензировании игорной деятельности таким образом, что лицензирующий орган получал очень широкие полномочия, мог чинить препятствия для законопослушных бизнесменов и вместе с тем безответственно закрывать глаза на конкретные нарушения игорного законодательства. Комиссия по противодействию коррупции отнесла практически все нормы законопроекта, регулирующие лицензирование, к так называемым коррупциогенным нормам и во многом благодаря им не рекомендовала данный законопроект к рассмотрению в палате. Авторы законопроекта «учли» замечания комиссии. Но вместо того, чтобы действительно поработать над законопроектом и решить проблемы лицензирования, они просто удалили большую часть положений и оставили лишь три статьи.
Итак, теперь то, что осталось. Для занятия деятельностью по организации и проведению азартных игр и (или) пари необходимо получить соответствующую лицензию. Лицензирование регулируется Законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», базовым законом, а также специальными положениями о лицензировании, утверждёнными правительством РФ.
Повторяя положения Закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» (пункты 76, 77 ч. 1 ст. 17), законопроект классифицирует лицензии на два вида:
1) Подлежит лицензированию деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игровых столов и иного игрового оборудования, в помещениях казино (деятельность казино). Данная деятельность охватывает собой все 4 вида установленной в данном законопроекте игорной деятельности (казино, игровые автоматы, букмекерские конторы, тотализаторы).
2) Деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игрового оборудования (кроме игровых столов), то есть всё, кроме казино.
Отдельных лицензий для организаторов букмекерских контор и тотализаторов не предусматривается.
Далее законопроект устанавливает необходимость соблюдения всего двух требований:
1) Соискателем лицензии может быть юридическое лицо (за исключением юридических лиц, учредителями (участниками) которых являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления), зарегистрированное в установлённом порядке на территории Российской Федерации. То есть индивидуальные предприниматели исключаются из игорного бизнеса.
2) Для получения лицензии соискатель должен представить в лицензирующий орган документ, подтверждающий наличие чистых активов в размере 600 миллионов рублей.
И, конечно же, он должен соответствовать требованиям, предъявляемым к соискателю лицензии актами, которыми регулируется лицензирование игорной деятельности.
Квотирование количества игорных заведений
Разговор о необходимости квотирования шёл очень давно, и вот наконец этот институт обрёл конкретное содержание.
В предлагаемой депутатами схеме квотирования казино и залов игровых автоматов должны принимать участие все уровни власти – Федерация, её субъекты, а также органы местного самоуправления.
Роль федеральных властей сводится к тому, что они устанавливают общие правила квотирования (в данном законопроекте), правительство РФ разрабатывает и утверждает порядок и условия подготовки и проведения аукциона по продаже разрешений на открытие игорных заведений.
Депутатами предлагается следующее: «Количество разрешений на открытие казино или зала игровых автоматов на территории субъекта Российской Федерации определяется из расчёта одно разрешение на 200 000 человек, проживающих на его территории согласно результатам последней Всероссийской переписи населения».
Самые широкие полномочия в сфере квотирования предоставлены органам государственной власти субъектов Федерации. В соответствии с законопроектом «уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ в срок до 1 июля 2007 года принимает решение о распределении либо о нераспределении разрешений на открытие казино и залов игровых автоматов на территории субъекта». Возникают вполне резонные вопросы: а уполномоченный – это какой? Чем этот уполномоченный должен руководствоваться при принятии своего решения? Депутатами не раз подчеркивалось их осознание важности и актуальности проблемы. А если уж она действительна так важна, то в её решении должны принимать участие высшие органы власти субъектов. В частности, вопрос выдачи разрешения может решаться совместно органами высшей исполнительной и законодательной власти субъекта. Порядок взаимодействия этих органов при принятии значимых решений часто встречается в российском законодательстве.
Бессодержательная норма об уполномоченном по выдаче разрешений, несомненно, содержит коррупционные факторы, а отсутствие конкретных правил принятия решения о разрешении (то есть чем мотивируется принятие такого решения) только усугубляет ситуацию, способствует тотальной коррупции в сфере игорного бизнеса.
Далее в законопроекте предлагается распределять разрешения (если уполномоченный орган решил все-таки их выдавать) посредством аукционов. «Распределение разрешений на открытие игорных заведений по муниципальным образованиям осуществляется уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ вне зависимости от численности населения, проживающего на территории каждого конкретного муниципального образования, с учётом предложений органов местного самоуправления». Снова не прописан механизм получения предложений органов местного самоуправления, содержание этих предложений и непосредственно их учёта. Остаётся открытым вопрос о том, чем должен руководствоваться уполномоченный орган, распределяя разрешения по муниципалитетам. Фактически и формально ему никто не может запретить распределить все разрешения на территории одного муниципального образования.
Далее в законопроекте закреплено, что уполномоченный орган вправе пересмотреть своё решение, однако сделать это он сможет не ранее чем через два года после его принятия. Выданные разрешения продолжат действовать до истечения их срока. Данная норма определяет компетенцию уполномоченного органа по формуле «вправе», то есть орган наделяется правом, используемым по своему усмотрению. Комиссия по противодействию коррупции всегда отмечает коррупциогенный характер формулировки «вправе». Нормы, содержащие такую формулировку, создают возможность и подталкивают к совершению таких сделок во всех случаях, когда уполномоченный орган (его должностные лица) может пересмотреть или не пересмотреть своё решение, не неся при этом никакой ответственности. У должностных лиц уполномоченного органа появляется возможность «влиять» на представителей игорного бизнеса, угрожая отменой решения и соответственно его непродлением.
Для того чтобы получить разрешение, необходимо выиграть аукцион по продаже этих разрешений. Правила проведения аукциона подробно прописываются в законопроекте, плюс к этому законопроект обязывает правительство РФ выработать и утвердить порядок и условия подготовки и проведения аукциона по продаже разрешений на открытие игорных заведений. Участником такого аукциона может быть только юридическое лицо, уже имеющее лицензию на соответствующий вид деятельности.
Разрешение на открытие игорного заведения выдаётся на десять лет. Деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари в игорном заведении, на открытие которого выдано разрешение, может осуществляться исключительно на территории муниципального образования, указанного в разрешении.
В законопроекте прописаны основания для аннулирования разрешения на открытие игорного заведения. Аннулирует разрешение также уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ. Вызывает ряд вопросов первое основание такого аннулирования: «если лицо, имеющее разрешение, не осуществляет деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари в игорном заведении, на открытие которого выдано разрешение, в течение 12 месяцев подряд». Снова не прописан механизм реализации данного положения, то есть с какого времени исчисляется этот срок (12 мес.), кто следит за тем, осуществлялась деятельность или нет, подряд 12 месяцев или нет и т.п.
Запрещения, выявления и пресечения деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в области организации и проведения азартных игр и (или) пари без соответствующей лицензии либо с нарушением установленных обязательных требований к данному виду деятельности
И наконец последний способ государственного регулирования. Только вот незадача, в законопроекте он вообще не раскрывается, нет ни соответствующей главы, ни статей, ничего. Об отсутствии в законопроекте норм, регулирующих вопросы контроля, говорилось ещё в заключении комиссии по противодействию коррупции на первую редакцию данного законопроекта. Однако авторы так и не учли обоснованные замечания комиссии. Комиссия, в частности, отмечала, что «отсутствие законодательного регулирования контрольной деятельности при наличии целого ряда требований к организации игр в законе и обязанностей по их соблюдению придает контрольной деятельности дискредитационный характер».
LawMaster
Casno Games
Новости от RedTram
Комментарии читателей
Страницы: 1 |