Рассылка

| все материалы

Европейские модели регулирования игорного бизнеса. Франция

Сегодняшний очерк посвящён регулированию игорного бизнеса во Франции. Вклад этой страны в индустрию игр сложно переоценить. Именно она открыла всему миру рулетку, благодаря французам процветают многие казино в Германии и, конечно же, в Монако. Но как это ни парадоксально, страна с богатейшей игорной историей в ХХ веке сама чуть было не лишилась собственного игорного бизнеса. Недальновидность, а подчас и откровенная глупость французских властей могли погубить многовековой бизнес. Лишь в конце 80-х годов ХХ века благодаря совместным усилиям объединившегося бизнеса и обновляющегося государства во главе с Жаком Шираком удалось спасти остатки некогда процветающей индустрии

Первые официальные упоминания об азартных играх во Франции датируются XIII веком. Как следует из указов монархов того времени, популярностью пользовались игры в кости, власть же всячески пыталась их запретить. Однако запреты не действовали, и в конце XIV века появился указ против распространившихся поддельных костей.

В XVI веке особую популярность во Франции приобретают карточные игры, и тут власть не осталась в стороне. Карты начинают облагаться налогом на роскошь, при этом сбор взимался с каждой колоды. Печать, удостоверяющая, что налог уплачен, ставилась на туза.

Настоящий расцвет азартных игр приходится на начало XVII века. Центром азарта становится королевский дворец и прилегающие к нему территории, Луи XIII лично покровительствует игре. Именно Парижу обязана своей популярностью классическая рулетка, названная впоследствии «французской» по очевидным причинам.

Постепенно законодательство в отношении игр начинает изменяться в сторону их ограничения. Особенно строги французские законы были по отношению к карточным играм. Домохозяева, в помещениях которых играли в карты, лишались гражданских прав и изгонялись из города. Законодательно не признавались карточные долги, более того, отцы имели право по суду взыскать деньги с тех, кому проиграли их дети. Последующие законы ещё более ужесточили это положение: выигравший должен был не только вернуть деньги, но и уплатить штраф в 3 тыс. ливров, а то и понести наказание в виде тюремного заключения. В 1791 году Национальное собрание Франции запретило все азартные игры, установив строгие карательные меры, но не для игроков, а для содержателей притонов и даже для жильцов, которые не донесут, что в доме открыта картёжная игра.

С приходом к власти Наполеона ситуация меняется. Сначала новоиспечённый правитель провёл акции по «зачистке» Парижа от незаконных игр. Однако Наполеон прекрасно понимал, что лишить французов азарта невозможно. Как дальновидный и прагматичный политик, он решил взять игры под жёсткий контроль. Именно Наполеон ввёл лицензирование игорной деятельности, обложил её налогами, то есть превратил игру в легальный бизнес. Стараниями императора в Париже осталось девять игорных домов, деятельность которых соответствовала новому законодательству.

Крах Наполеона не пошёл на пользу игорному бизнесу. Новая власть сразу же попыталась его запретить, однако все попытки проваливались, пока, наконец, в 1836 году Луи Филипп не подписал закон, запрещающий игры и пари. Игорные дома по всей Франции были закрыты. Однако бизнес не умер, французы «экспортировали» качественный азарт за рубеж. Именно благодаря французским предпринимателям братьям Бланк, вынужденным покинуть свою родину, появляются игорные дома в Германии, а затем в Монако. Талантливые бизнесмены открыли в Монако ту «золотую жилу», которая до сих пор обеспечивает процветание этого карликового государства.

В самой Франции игры тоже не исчезли. Несмотря на запреты, они умудрялись существовать. Практически на всех французских курортах можно было поиграть, однако только по небольшим ставкам и в ограниченное количество игр. Именно в это время (середина XIX века) популярность приобрела игра пти-шво («лошадки»). Пти-шво – это игра рулеточного принципа с пронумерованными лошадками, которые закреплены на спицах колеса. В игре выигрывал тот, чья лошадка оказывалась к моменту остановки ближе всего к финишу.

На протяжении полувека власти были терпимы к таким незначительным проявлениям азарта. Но в 1884 году Национальное собрание Франции принимает очередной закон, касающийся всех азартных игр и окончательно ставящий игры вне закона. Всем было очевидно, что основной целью акта являлось запрещение игр именно на курортах.

Начались тяжёлые времена. Игра позволяла владельцам отелей существовать в несезонное время, теперь их доходы существенно сократились. Почти двадцать лет они судились с властями за право проводить игры, доказывали их необходимость и, наконец, в 1907 году их просьбы были услышаны. Министр внутренних дел Франции Жорж Клемансо, отвечавший за реализацию запрета, разобравшись в проблеме, осознал необходимость разрешения игр на курортах и инициировал процесс их легализации. Рекомендации министра были рассмотрены Национальным собранием Франции, и на их основе в 1907 году был принят закон, регулирующий организацию и проведение азартных игр и пари. Этот закон (с изменениями) продолжает действовать по сей день.

В соответствии с новым законодательством организация и проведение игр разрешалась исключительно на территории городов-курортов. Власти намеревались «сослать» игорный бизнес на окраины страны. Они и не предполагали, что небольшой курортный городок Энген, расположенный в 15 километрах от Парижа, воспользуется предоставленным ему новым законом правом и создаст на своей территории казино. Энген очень быстро становится популярным местом времяпрепровождения парижан, при этом само казино имеет «дурную славу». Парижская пресса обрушивается на власть с обвинениями в коррупции, в том, что она, узаконив азарт, способствует развитию игромании, отвлекает горожан от нормальной жизни. Подчинившись общественному мнению, Национальный совет Франции в 1920 году принимает поправки к закону, в которых закрепляется, что казино отныне могут быть образованы только в городах-курортах, расположенных не ближе чем за 100 км от Парижа. Энген изменения не касались, в 1931 году право города иметь на своей территории казино было закреплено законодательно, казино там существует и в настоящее время, являясь одним из крупнейших игорных заведений Франции.

Помимо территориальных ограничений закон установил особый порядок лицензирования игорной деятельности. В процессе лицензирования одна из важнейших ролей отводится местным органам власти, без специального соглашения с которыми получить лицензию было невозможно. Местные органы получают право диктовать свои условия игорному бизнесу.

Кроме муниципалитетов в данном процессе участвовал ещё и специально созданный при Министерстве внутренних дел Франции в 1934 году орган – Верховная комиссия по азартным играм (La Commission Superieure des Jeux). Комиссия рассматривала дела соискателей лицензий, проверяла их финансовую состоятельность. Заключение Комиссии и соглашение с муниципалитетом являлись основаниями для выдачи лицензии. Лицензию выдавало Министерство внутренних дел Франции.

Законом регламентировались и непосредственно игры, проводимые в казино. Первоначально игорным заведениям разрешалось предлагать своим посетителям исключительно так называемые player-banked игры, то есть игры, в которых клиенты заведения играют друг против друга. Лишь в 1931 году были разрешены блэкджек и классическая рулетка. Однако эти изменения коснулись не всех игорных заведений. В частности, казино Энгена предлагало своим посетителям player-banked игры до 1981 года, проведение других игр здесь было запрещено.

Вторая мировая война на время прервала развитие игорного бизнеса во Франции. После войны казалось, что дела должны пойти в гору, но желанного расцвета не наступило, более того, французские казино не смогли восстановить даже свои довоенные позиции. Главной причиной регресса являлось консервативное законодательство, которое не учитывало потребности нового времени. А между тем в послевоенной Европе начинается бурное развитие игорного бизнеса. Казино Монако предлагает своим посетителям американские разновидности игр, игровые автоматы. В 60-х годах легализуются игорные дома в Великобритании, либеральное законодательство туманного Альбиона способствует притоку крупных игроков, ранее игравших во Франции. В 70-х годах появляются казино в Голландии и Испании. Игорный бизнес развивается в Германии. В Италии, прямо у французской границы, открываются казино, ориентированные не только на итальянцев, но и на французов. Французские казино, действующие в рамках законодательства своей страны, не могут конкурировать с иностранными соседями. Три из четырех французских казино, расположенных возле испанской границы, закрываются после того, как появляется казино в Сан-Себастьяне (Испания). Испанское казино прельщает посетителей запрещёнными во Франции игровыми автоматами и различными американскими играми.

Французские же казино в соответствии с законодательством могли предложить своим клиентам лишь очень ограниченное количество игр (игровые автоматы были запрещены), более того, в них были установлены высокие требования к внешнему виду посетителей, плата за вход была одной из самых высоких в Европе, в казино допускались исключительно лица, достигшие 21 года.

Развитию игорного бизнеса мешали не только законодательные ограничения, сами игорные заведения постоянно были вовлечены в различные скандалы, провоцируя власти на негативное к себе отношение. Один из самых громких скандалов произошёл в начале 80-х годов. Казино Ruhl в Ницце, объявившее себя «Лас-Вегасом на Ривьере», было уличено в связях с организованной преступностью. Разгоревшийся скандал привёл к закрытию этого казино и всех игорных заведений Ниццы. Факты криминализации игорного бизнеса сразу же отрицательно сказались на иностранных инвестициях, размер которых существенно снизился.

В 1981 году к власти в стране приходят социалисты, вооруженные высокой моралью, они не благоволят к предприятиям игорного бизнеса. Однако сам бизнес, организовавшись в общественную ассоциацию, начинает действовать с невиданной доселе настойчивостью. Недвусмысленно объясняя властям о тех финансовых потерях, которые несёт бюджет из-за отсталого законодательства, в 1984 году игорный бизнес одерживает свою первую победу. С этого года на сотрудников игорных заведений начинают распространяться стандарты европейского сообщества о труде, которые устанавливают равные права для мужчин и женщин. До 1984 года женщины не имели права работать дилерами во французских казино.

Такой, казалось бы, незначительный успех укрепляет бизнес-сообщество и стимулирует его к новым действиям. В 1986 году на парламентских выборах одерживает победу антисоциалистическая коалиция, главой правительства становится Жак Ширак. Правительство совместно с парламентом проводит новую экономическую политику, в которой находится подобающее место и индустрии игр. Новый парламент в 1987 году принимает судьбоносные для игорного бизнеса Франции поправки в игорное законодательство. Возраст для посетителей игорных заведений снижается до 18 лет. К перечню разрешённых игр добавляется американская рулетка, пунто банко и, самое важное, игровые автоматы. Значительно понижаются налоговые ставки. С желающих поиграть в автоматы или буль теперь не обязательно взимать плату за вход. 5 января 1988 года принимается ещё один закон, который устанавливает, что игорные заведения могут создаваться в городах с населением более 500 000 жителей, при этом казино обязаны на 40% содержать в таких городах исторические памятники, театры, музеи и т.п.

20 августа 1987 года Министерство внутренних дел Франции издаёт специальные положения, регулирующие использование игровых автоматов. Бизнес преображается на глазах, в него начинают вливаться серьёзные инвестиции, в том числе и из-за рубежа. Как это сейчас ни кажется смешным, но игровые автоматы так напугали французских крупье, которые боялись потерять свои рабочие места, что, например, в Каннах они даже провели недельную забастовку.

Стремительный расцвет прервали парламентские выборы 1988 года, в которых победу снова одержали социалисты. Понимая, что они уже не смогут остановить развитие игорного бизнеса, тем не менее попытались всячески его затормозить. Используя административный ресурс, новые власти настолько усложнили процедуру получения разрешений на установку игровых аппаратов, что к 1990 году они были лишь в 16 казино (в том числе и в Энгене).

Со временем всё нормализовалось, политики приходят и уходят, а азарт вечен. Сейчас во Франции около 200 казино.

Государственным органом, осуществляющим контроль за индустрией игр, до сих пор является Министерство внутренних дел Франции. Непосредственно же контролем занимается одно из подразделений службы общей разведки МВД (Direction Centrale des Renseignements Generaux). Сотрудники этого подразделения (их ещё называют gaming police) регулярно инспектируют игорные заведения. Помимо контрольных функций МВД осуществляет ещё и регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр и пари посредством издания специальных инструкций, положений, предписаний и т.п.

Вопросами лицензирования занимается Верховная комиссия по азартным играм, также входящая в структуру Министерства внутренних дел. Комиссия состоит из 15 высших государственных чиновников, а также народных избранников: представителей обеих палат французского парламента, глав департаментов и муниципалитетов, президента национальной ассоциации мэров городов-курортов. Имена членов Комиссии не публикуются в широкой прессе, а председатель Комиссии никогда публично не высказывается и не даёт никаких интервью. Комиссия заседает один раз в месяц и рассматривает в среднем пять заявлений. Своё решение Комиссия принимает после основательного изучения представленных на её рассмотрение документов, среди которых основными являются: решение муниципальных властей; информация, собранная специальной службой Министерства внутренних дел, в которой раскрываются финансовые планы соискателей, происхождение инвестируемых капиталов, состав и квалификация предусмотренного персонала, планы развития коммуникаций, намеченные игорным заведением и муниципалитетом, на территории которого игорное заведение будет функционировать; программы будущих развлекательных и культурных мероприятий; моральные качества соискателей и т.п. Комиссия не проводит предварительных рассмотрений. Своё решение она принимает, руководствуясь законом, экономической и моральной целесообразностью. На заседание Комиссии приглашается глава муниципалитета, который должен обосновать значимость проекта для дальнейшего развития его города. Интересно, что для мэра нет никакого резона выставлять на передний план только финансовую выгоду для бюджета, для представителей Комиссии этот аспект не имеет первостепенного значения. Если, например, Комиссия заподозрит неладное в инвестициях – пиши пропало. Следующее казино в этом районе откроется очень не скоро. Одно из обязательств, которые принимает на себя будущий оператор казино, – ежегодная организация и финансирование двух-трёх масштабных проектов в области культуры и развлечений.

На основании рассмотренных документов Комиссия выносит своё решение, при этом она, как правило, его не мотивирует. Решение Комиссии носит рекомендательный характер, поскольку последнее слово принадлежит министру внутренних дел, именно он в каждом конкретном случае определяет, что считать главным фактором, и принимает решение: быть казино или нет.

В настоящее время стало очевидно, что основная цель Комиссии – тормозить поступающие запросы на создание казино, выдачу разрешений на эксплуатацию игровых автоматов или увеличение их числа, и справляется она с этим весьма успешно. Поскольку количество запросов непрерывно увеличивается, а срок принятия решений колеблется в диапазоне от шести месяцев до года. Чтобы подать запрос об установлении в казино игровых автоматов, казино должно проработать по меньшей мере один год, оперируя только игровыми столами. Ответа в таком случае ждут как минимум ещё один год, и нет никакой гарантии, что он будет положительным. Такой же срок занимает рассмотрение прошений об увеличении количества игровых автоматов или столов в казино.

Особая роль отведена муниципалитетам, на территории которых размещаются (или будут размещаться) игорные заведения. Местные власти посредством специальных соглашений с предприятиями игорного бизнеса определяют условия их функционирования (положение, время работы, какие игры, сколько столов, автоматов и т.п.). Чтобы заключить такое соглашение, владельцы будущего игорного дома должны, как правило, предоставить муниципалитету конкретную программу благоустройства местности, то есть рассказать, что помимо казино они собираются построить ещё и ресторан, отель, постоянно проводить культурно-развлекательные мероприятия. Зная сложность прохождения документов в Комиссии по азартным играм, местные власти отбирают только самые лучшие проекты.

Подписанное соглашение проходит проверку в Комиссии, утверждается министром, после чего снова возвращается в муниципалитет для окончательного утверждения. Местным властям ещё раз предоставляется шанс всё обдумать и взвесить. Таким образом, даже одобренные министерством документы ещё не гарантируют создания игорного заведения. Последнее слово остаётся за муниципалитетом.

Что же касается непосредственно игорных заведений, то, как мы уже указывали, порядок их деятельности определяется законодательством и соглашениями с местными органами. Все сотрудники казино обязаны зарегистрироваться в специальном реестре, который ведётся Министерством внутренних дел.

Доступ в игорные заведения запрещён следующим категориям граждан: военнослужащим в униформе; сотрудникам государственных органов в униформе; лицам, находящимся в алкогольном или наркотическом опьянении; лицам, провоцирующим скандалы и нарушающим общественный порядок; игровому персоналу; лицам, которые сами высказали желание оградить их от посещения игорных заведений. Более того, Министерство внутренних дел вправе в любой момент расширить этот список и «отлучить» тех или иных граждан (категорию граждан) от игры.

В начале 2006 года министр внутренних дел Франции Николя Саркози подписал документ, обязывающий игорные заведения идентифицировать всех своих посетителей. Основной целью такой идентификации, по мнению министра, является защита несовершеннолетних и больных игроманией. Положения об идентификационном контроле должны вступить в силу в ноябре 2006 года.

Для игорного бизнеса действует особый порядок налогообложения. В отношении игорных домов применяется прогрессивная система налогообложения (чем больше доходы, тем больше ставка). Правила расчёта налоговых ставок выглядят следующим образом: компаниям разрешается вычесть 25% с суммы их валового дохода, оставшаяся сумма облагается налогами в зависимости от её размера (см. таблицу).

Размеры местных налогов зависят от муниципалитета и не могут превышать 15% от суммы валового дохода игорного заведения (после вычитания из нее 25%). Помимо налогов все казино платят ещё и определённые фиксированные сборы. Так, в бюджеты муниципалитетов ежедневно поступает 12 евро от каждой первой открывшейся рулетки и 6 евро от последующих рулеток, если они были открыты.

В заключение хотелось бы отметить, что весь тот комплекс мер, который был предпринят французскими властями для вывода игорного бизнеса из кризиса, действительно принёс видимые и впечатляющие результаты. Обновлённое французское законодательство не только сохранило «старый» бизнес, но ещё и способствовало созданию новых, крупных предприятий («Groupe Lucien Barriere», «Accor Casinos»), которые уже не ограничиваются рамками только лишь одной Франции, но, как когда-то великие братья Бланк, экспортируют качественный азарт в другие страны.

LawMaster

Ваш комментарий

Ваше имя *

Комментарий *