Как там. Европейские модели регулирования игорного бизнеса. Великобритания
Жители Соединённого Королевства, как это ни странно, во все времена отличались особой склонностью к азартным играм. Всегда сдержанных британцев азарт превращал в игроков, поистине одержимых, причём настолько, что ради игры они постоянно шли на нарушение законов, конфликты с властью, шли массово. Главными же провокаторами нарушений всегда выступали правители туманного Альбиона, которые всячески пытались лишить свой народ игр, но при этом сами с удовольствием предавались азарту
История регулирования игр на территории Соединённого Королевства – это история запретов. Известно, что уже Ричард I Львиное Сердце запретил в своей армии игры на деньги, но этот запрет не распространялся на рыцарей. В 1388 году Ричард II не стал ограничиваться лишь армией, а запретил игры в кости на территории всего Королевства. Появление игральных карт в Европе вызвало предсказуемую реакцию британских монархов. Эдуард IV наложил запрет на их ввоз. Понимая, что полностью запретить игры практически невозможно, Эдуард IV ограничил их легальное проведение лишь 12 днями в году – «рождественский период». Позже Генрих IV и Генрих VIII продублировали запреты, однако они не распространялись на дворянство и духовенство. Все монархи, устанавливая запреты, мотивировали их исключительно необходимостью уберечь свой народ от пагубного влияния азарта. Правителей возмущало, что британцы тратили на игры больше времени, чем на практику стрельбы из лука, подумать только!
Помимо постоянного противостояния власти и народа игры стали также и одной из причин раскола церкви и появления самостоятельной англиканской церкви (XVI век). Католический клир был обвинен в разврате, в том, что католические священники и монахи постоянно играют в карты и кости и при этом проигрывают огромные церковные средства.
Однако, несмотря на постоянные запреты, на скандалы вокруг азартных игр, они продолжали существовать, и власть не могла с этим не считаться. После реставрации монархии (середина XVII века) власть изменила свою политику, теперь игры не запрещались, а регулировались, регулировались ограничительными мерами. В 1664 году Чарльз II подписал закон, по которому размер проигрыша не мог превышать 100 фунтов. Всё, что было свыше этой суммы, можно было не платить. Королева Анна в 1710 году снизила разрешённую сумму проигрыша до 10 фунтов. Более того, даже уплата 10 фунтов относилась к «делу чести», поскольку игорный долг не влёк правовых обязательств для проигравшего.
В XVIII веке у английских аристократов появляется новая забава – арабские скакуны. Содержать и прогуливать свою собственную лошадь отныне был «обязан» любой уважающий себя дворянин. Со временем прогулки скакунов превращаются в увлекательные соревнования, которым начинает покровительствовать лично монарх. Лошадиные бега, в свою очередь, порождают новый вид азартных игр – ставки на бега. Популярность лошадиных бегов сразу же сказывается на количестве вовлечённых в ставки игроков и на размерах самих ставок, которые часто намного превышают размер главного приза победителя соревнований.
Ещё одной разновидностью азарта, получившей популярность на берегах туманного Альбиона, стали лотереи, которые проводились в Королевстве с XVI века. Цели проведения лотерей, как правило, публично оглашались. Так, на средства от лотерей были построены Вестминстерский мост, Британский музей, множество библиотек. Лотереи ежегодно пополняли бюджет Королевства немалыми суммами. Сохранились данные о лотерее 1694 года. Главный приз был равен 2500 фунтов, всего было продано 100 000 билетов по 10 фунтов каждый, а прибыль можете посчитать сами. Помимо государственных проводились и частные лотереи. Для них необходимо было получить санкцию парламента, принимавшего в таком случае специальный закон.
Что касается карточных игр и игр в кости, несмотря на строгие ограничения, они продолжали сохранять свою популярность, раздражая британские власти. В 1739 году власть не выдержала, снова был применен запретительный метод, карты и кости оказываются вне закона. Однако не учли, что в это время популярность уже набрала рулетка, на которую и переключились желающие поиграть. Через 6 лет, в 1745 году, рулетка также была запрещена. И снова все эти запреты касались исключительно игр для простолюдинов, аристократы продолжали играть, создавая для игры специальные клубы.
В XIX веке центральной фигурой азартной жизни Великобритании становится букмекер. Страну охватывает настоящая эпидемия, на улицах повсюду принимаются ставки. В игру были вовлечены все слои населения, не исключая детей. Самыми популярными печатными изданиями становятся газеты и журналы, посвящённые спортивным событиям: «Спортивная жизнь», «Спортсмен», «Спортивная хроника» и др.
В 1853 году принимается акт, ставящий деятельность букмекеров вне закона, проводятся полицейские рейды, но всё безрезультатно. Общество жаждет игры.
Изменить общественное мнение и помочь властям вызывается созданная в 1890 году Национальная антиигорная лига (National Anti-Gambling League). Её участники занимаются пропагандой «здорового» образа жизни, помогают властям бороться с уличными букмекерами. Не без участия Лиги парламентарии обращают внимание на азартные игры. В 1901 году создаётся специальный комитет в палате лордов, который изучает состояние дел в игорной сфере. Лига постоянно сотрудничает с Комитетом, снабжает его информацией. Результатом такой совместной работы становится законодательное запрещение в 1906 году деятельности уличных букмекеров.
Наверно, вам уже понятно, что и этот запрет не смог ничего кардинально изменить. Противостояние игр и власти продолжалось с попеременным успехом до середины ХХ века. В 1949 году 39 процентов взрослого населения страны постоянно делали ставки на результаты спортивных игр (в основном на футбол).
Понимая, что запретительными мерами ничего не добиться, власти меняют своё отношение к азартным играм. Принятый в 1960 году закон больше не предлагает всё запретить. Напротив, в нём закрепляются механизмы регулирования индустрии игр. Именно с этим законом связано появление легального игорного бизнеса Великобритании. Однако закон 1960 года был чересчур либеральным, для организации и проведения азартных игр необходимо было соблюдать всего два условия: шансы игроков в игре должны были быть равными, т.е. законодательно запрещалось любое преимущество в игре со стороны как игорного заведения, так и игрока. Во-вторых, игры разрешались лишь в специальных клубах, т.е. предполагалось, что игра должна просто дополнять общение посетителей клубов, игра должна была быть вторична.
Отсутствие лицензирования, должного контроля, слишком упрощенные правила создания игорных заведений очень быстро привели к тому, что клубы, проводившие азартные игры и созданные вопреки духу закона исключительно для игр, стали появляться как грибы после дождя. К 1968 году в стране функционировало около 1200 игровых клубов, практически бесконтрольных, часто принадлежавших криминальным элементам.
Деятельность же букмекеров, напротив, была упорядочена, взята под особый контроль. Букмекеры переместились с улиц в офисы и превратились в законопослушных бизнесменов.
Таким образом, закон 1960 года, избавив страну от одной проблемы (букмекеры), породил другую (игровые клубы), не менее сложную.
Понимая необходимость срочного вмешательства, парламент в 1968 году принимает новый закон об азартных играх, который на долгие годы становится основой игорного бизнеса Великобритании. Новый закон учёл недостатки слишком либерального регулирования. На этот раз законодатели пошли по пути жёстких ограничений. После принятия нового закона деятельность по организации и проведению азартных игр и пари подлежала обязательному лицензированию. Был учреждён специальный орган, занимающийся лицензированием и контролем за предприятиями игорного бизнеса, – Совет по азартным играм (Gaming Board), напрямую подотчётный Министерству внутренних дел. В процессе лицензирования активное участие принимали местные органы власти. Количество казино заметно сократилось. К 1976 году лицензии смогло получить лишь 121 заведение (24 в Лондоне). Более того, казино разрешалось открывать только в специальных «зонах». При выделении таких «зон» применялись следующие правила: одно казино на 125 000 жителей плюс необходимость соблюдения границ графств. Таким образом, к настоящему моменту казино открыты в Уэльсе в двух городах, в Шотландии в четырёх, в Англии более чем в 40 населённых пунктах.
Подробно регламентировался порядок работы игорных заведений. Все казино, как и прежде, должны были соблюдать клубную систему. Для того чтобы стать членом клуба и начать игру, необходимо было ждать минимум 48 часов с момента подачи заявления на членство. Игорные заведения могли работать не более 14 часов в сутки. Запрещалось предоставление кредитов проигравшимся клиентам. Игровому персоналу категорически запрещалось брать чаевые. Весь персонал игорного заведения должен был проходить обязательную сертификацию в Совете по азартным играм. Совет выдавал следующие виды сертификатов: 1) «красный» – для дилеров, инспекторов, супервайзеров и сотрудников службы безопасности казино; 2) «серый» – для менеджеров казино; 3) «белый» – для руководителей казино; 4) «розовый» – для менеджеров бинго.
В игорных заведениях были запрещены любые виды развлечений (шоу-программы, выступление артистов и т.п.). Запрещалась любая реклама казино.
Однако, несмотря на запрет рекламы внутри страны, многие казино начинают активные кампании по привлечению клиентов за рубежом. Результаты таких кампаний не заставили себя долго ждать. Во второй половине ХХ века британские казино становятся излюбленным местом времяпрепровождения богатейших людей Ближнего и Дальнего Востока. Несмотря на разнообразие ограничительных мер, Лондон превращается в один из мировых центров азарта. В середине 1970-х годов доходы лондонских казино составляют 75% доходов всех казино Великобритании.
В 2005 году принимается новый Закон об азартных играх (The Gambling Act 2005) (далее – Закон). Работа над ним шла несколько лет, в неё были вовлечены представители игорного бизнеса, общества и государства. Получившийся нормативный акт уникален. Закон состоит из 18 глав (более 350 статей), в нём подробно регулируются практически все существующие способы реализации азарта (тотализаторы, лотереи, казино, игровые автоматы и т.п.), устанавливается система государственных органов, действующих в сфере игорного бизнеса, предусматриваются средства борьбы с игроманией, защиты детей и др. Закон полностью вступит в действие в сентябре 2007 года. Такой период даётся для реорганизации некоторых государственных органов, для ознакомления бизнеса с новыми правилами регулирования. За это же время Комиссия по азартным играм должна разработать и выпустить специальные акты, детализирующие нормы Закона.
Остановимся на некоторых положениях нового Закона. В первой статье выделяются основные цели регулирования, которые и обусловливают все остальные нормы Закона:
1) недопустимость сращивания игорного бизнеса с криминалом;
2) обеспечение честной игры;
3) защита детей и других незащищённых слоев населения от вовлечения в азартные игры.
В соответствии с Законом создается Комиссия по азартным играм. Это независимый государственный орган, который располагается в Бирмингеме. Члены Комиссии и её председатель назначаются уполномоченным министром (сейчас это министр культуры, СМИ и спорта), всего в неё входит девять членов. Член Комиссии не может быть назначен на срок более пяти лет, а общий срок его службы не может превышать 10 лет. Штат Комиссии – 280 человек, 40 – работают в региональных отделениях. Комиссия обязана предоставлять ежегодный доклад о своей деятельности министру, а тот в свою очередь парламенту и общественности. Основной функцией Комиссии является лицензирование деятельности по проведению азартных игр, кроме того, она контролирует эту деятельность, имеет право налагать штрафы за нарушение игорного законодательства, она же расследует факты незаконного проведения азартных игр. Комиссия разрабатывает специальные инструкции для местных органов власти, занятых в процессе лицензирования игорной деятельности. При подготовке таких инструкций Комиссия обязана консультироваться с уполномоченным министром, парламентариями, органами власти британских регионов (например, Шотландии), местными властями, правоохранительными органами, представителями игорного бизнеса, общественными организациями, деятельность которых так или иначе связана с миром азартных игр.
В Законе четко прописываются региональные органы, занятые в процессе лицензирования. На территории Уэльса это советы графств и городские советы. Региональные органы определяют в соответствии с инструкциями Комиссии по азартным играм условия функционирования игорных заведений на своей территории. Они обязаны предоставлять Комиссии полную информацию о своей деятельности. Необходимо отметить, что региональные власти не самостоятельны в выборе места размещения новых казино, поскольку Закон обязывает их до конца 2006 года согласовать места таких размещений с уполномоченным министром Соединённого Королевства.
Закон устанавливает новый порядок лицензирования. Для открытия казино, тотализатора, букмекерской конторы, бинго, зала игровых автоматов, производства и продажи игорного оборудования, создания и продажи программного обеспечения для игровых автоматов, организации лотерей необходимо получить лицензию оператора, выдаваемую Комиссией по азартным играм. Также Комиссия занимается выдачей лицензий для персонала. Однако помимо лицензии оператору необходимо ещё получить и специальное разрешение от местных органов власти (список которых прописан в Законе). Лишь при наличии всех этих документов оператор может осуществлять деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари. Порядок лицензирования в настоящий момент разрабатывается.
Закон предусматривает создание новых казино, к которым предъявляет особые требования. Новые казино могут быть трёх видов. В одном регионе может быть:
1) одно «региональное» казино. Требования: общая площадь не менее 5000 квадратных метров, минимум 40 игровых столов, игровых автоматов максимум 1250, игровые автоматы могут быть любой категории. Закрепляется обязательное соотношение количества игровых столов к автоматам, равное 1:25, т.е. если в казино 40 столов, то необходимо иметь 1000 автоматов. «Региональным» казино разрешено проводить так называемые игры казино, т.е. игры, в которых заведение имеет преимущество над игроками (неравные игры); организовывать бинго, а также принимать ставки;
2) восемь «больших» казино. Требования: общая площадь не менее 1500 квадратных метров, минимум один игровой стол, игровых автоматов максимум 150, игровые автоматы должны быть категорий В1–D. Закрепляется обязательное соотношение количества игровых столов к автоматам, равное 1:5. То есть если в казино 30 столов, необходимо иметь 150 автоматов. «Большим» казино разрешено проводить «игры казино», организовывать бинго, а также принимать ставки;
3) восемь «маленьких» казино. Требования: общая площадь не меньше 750 квадратных метров, минимум один игровой стол, игровых автоматов максимум 80, игровые автоматы должны быть категорий В1–D. Закрепляется обязательное соотношение количества игровых столов к автоматам, равное 1:2, т.е. если в казино 10 столов, то необходимо иметь 20 автоматов. «Маленьким» казино разрешено проводить «игры казино» и принимать ставки.
Что касается казино, образованных до принятия Закона 2005 года, то они продолжат свою работу независимо от нормативов нового Закона.
Закон предусматривает классификацию игровых автоматов на определённые категории. Основанием классификации выступают размеры ставок и выплат. Игровые автоматы предлагается разделить на категории А, В, С, D. Категория В, в свою очередь, делится ещё на четыре подкатегории.
Сегодня говорить об эффективности внедряемых схем регулирования игорного бизнеса Великобритании ещё рано. Но нельзя не отметить тот профессионализм, с которым британские власти решают поставленные перед ними задачи. Они прекрасно понимают весь комплекс проблем, связанных с легализацией азарта, и с завидной педантичностью их решают. При этом учитываются не только государственные интересы, но и интересы самого бизнеса, интересы британского общества.
По состоянию на март 2005 года игорный бизнес Великобритании достиг следующих результатов.
1. Количество казино на территории Королевства – 138 (из них 24 в Лондоне). Общий дроп (деньги, обменянные на игровые фишки) всех казино составил 4,158 млрд фунтов. В казино трудится 15 300 сотрудников.
2. Количество клубов бинго – 676. Общая сумма ставок составила 1,777 млрд фунтов. В клубах работает 18 500 человек.
3. Количество игровых автоматов – 244 000. Суммарная прибыль от автоматов составила 2,17 млрд фунтов. Их обслуживает 21 996 человек.
Евгений Ковтун и Сергей Ковалев
Вся информация, опубликованная на сайте vib.adib92.ru (Раздел "Азартные игры за рубежом"), может быть использована другими сайтами только с указанием прямой активной ссылки на vib.adib92.ru и указанием авторства. Все права защищены. Более подробно с информацией о зарубежном игорном бизнесе Вы можете ознакомиться в книге Евгения Ковтуна и Сергея Ковалева "Правовое регулирование игорного бизнеса в зарубежных странах".
Новости от RedTram
Комментарии читателей
Страницы: 1 |