Камень преткновения
Первого января 2007 года вступил в силу долгожданный Федеральный закон № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».
Не сомневаюсь, что данный нормативный правовой акт еще не скоро сойдет с арен судебных баталий, и для начала, хотелось бы открыть цикл статей анализом одной из самой на сегодняшний день «неудобной» нормы, нормы, которая поменяла судебную практику.
В соответствии с частью 8 статьи 16 Федерального закона № 244-ФЗ принятые органами государственной власти субъектов Российской Федерации до дня вступления в силу данного Федерального закона решения о запрете деятельности по организации и проведению азартных игр (в том числе в отношении отдельных видов игорных заведений), об установлении ограничений этой деятельности на территории субъекта Российской Федерации (за исключением игорных зон) сохраняют свое действие. Руководствуясь этой нормой Федерального закона № 244-ФЗ, суды отказывают предпринимателям, оспаривающим законы субъектов о размещении игорных заведений, толкуя ее буквально, без учета положений иных федеральных законов.
1. В соответствии с частью 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации, Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации, устанавливает равенство всех перед законом и судом.
Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, статья 19 Конституции Российской Федерации устанавливает, что все равны перед законом и судом; при этом государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. По смыслу названной статьи Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 17, 18 и 55, конституционный принцип равенства распространяется не только на права и свободы, непосредственно провозглашенные Конституцией Российской Федерации, но и на связанные с ними другие права граждан, приобретаемые на основании федерального закона. (Определение КС РФ от 10.12.2002 № 316-О). Положение статьи 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации "все равны перед законом и судом" означает, что при равных условиях субъекты права должны находиться в равном положении. (Определение КС РФ от 06.12.2001 № 255-О).
Учитывая деловой оборот деятельности предприятий игорного бизнеса, для открытия игрового зала заключаются договоры аренды помещений, зачисляются в штат новые сотрудники, заключаются иные сделки, необходимые для полноценной работы игорного заведения.
Однако в подавляющем большинстве, законодательные акты нарушают устоявшийся порядок функционирования игорных заведений. При непосредственной реализации положений законов субъектов, подлежат расторжению договоры ранее заключенные договоры аренды, трудовые договоры с сотрудниками игорных заведений, иные договоры гражданско-правового характера.
Между тем, статьей 421 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданам и юридическим лицам гарантируется свобода договора. В данном случае, изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом (ГК РФ), другими законами или договором (п.1 ст.450 ГК РФ). При этом под законами, исходя из ст.3 ГК РФ, следует понимать федеральные законы.
Несмотря на явное противоречие законов субъектов положениям Гражданского Кодекса Российской Федерации, п.8 ст.16 Федерального закона № 244-ФЗ, сохраняет действие ограничениям, ранее введенным законами субъектов Российской Федерации, без учета положения этих ограничений в системе действующего нормативно-правового регулирования предпринимательской деятельности. Таким образом, п.8 ст.16 Федерального закона №244-ФЗ расширяет дискрецию органов законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации без учета разграничений предметов ведения закрепленных в статях 71 и 72 Конституции Российской Федерации. В силу чего становится возможным регулирование гражданских прав Заявителя законом субъекта Российской Федерации, что противоречит статье 72 Конституции Российской Федерации, где пунктом «в» регулирование прав и свобод человека отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации.
Учитывая выше изложенное можно утверждать, что непосредственным действием п.8 ст.16 Федерального закона № 244 – ФЗ, созданы правовые основания ущемления права Заявителя на свободу договора (ст.421 ГК РФ), на свободное распоряжение имуществом (ст.209 ГК РФ).
Например, введение законом Рязанской области пятикилометровой «полосы отчуждения» игорных заведений от населенных пунктов сделало фактически невозможным заключение договоров аренды помещений под зал игровых автоматов на территории городов Рязанской области, позволило ввести запрет на использование имущества (игровых автоматов) на территории населенных пунктов Рязанской области.
Таким образом, лица осуществляющие деятельность по организации азартных игр, ограничиваются в гражданских правах по сравнению с другими субъектами хозяйственной деятельности.
Принимая во внимание изложенные доводы, можно с уверенностью утверждать, что п.8 ст.16 Федерального закона № 244-ФЗ не соответствует части 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации в той мере, в которой допускает установление субъектом Российской Федерации ограничения гражданских прав лиц осуществляющих деятельность по организации азартных игр, ставя их в неравное положение с другими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, в отношении которых введение ограничения гражданских прав законодательным актом субъекта федерации невозможно.
2. В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Иными словами, вводимые законодателем ограничения должны обеспечивать достижение конституционно значимых целей и не быть чрезмерными.
Как правило, региональный законодатель мотивирует введение ограничений для игорного бизнеса, поступающими в их адрес заявлениями граждан о негативном влиянии азартных игр на подрастающее поколение, о последствиях этих игр, влекущих лудоманию (игроманию), обнищание населения и пр. Не буду останавливаться на эпитетах сердобольных граждан, отпускаемых в адрес игорных заведений, потому как многие их уже выучили наизусть, из многочисленных газетных статей и трэшовых заквасках телевизионщиков.
Однако в ходе разработки и принятия законодательных актов субъектов не учитываются потери бюджета региона связанные с очевидным снижением налоговых отчислений от деятельности игорных заведений. В связи с тем, что налог на игорный бизнес относится к региональным налогам, поступления от его уплаты являются доходной частью регионального бюджета и служат основой для реализации органами государственной власти субъекта конституционных задач, в том числе и социальной защиты населения, включая социальное обеспечение (п. «ж» ч.1 ст.72 Конституции РФ). В тоже время, источники компенсации потерь регионального бюджета от снижения налоговых отчислений, региональными властями не изыскиваются. Таким образом, при принятии региональных законов нарушается баланс между публичными интересами государства, лишающегося налогов от игорного бизнеса и частными интересами граждан, обращающихся с заявлениями, в пользу последних.
Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, ограничение прав и законных интересов граждан возможно исключительно федеральным законом, при этом законодатель обязан гарантировать соразмерность такого ограничения конституционно признаваемым целям его введения (Постановление КС РФ №. 3-П от 18.02.2000, Определение КС РФ № 39-О от 18.01.2005, Определение КС РФ № 71-О от 22.05.1997 и др.). В то же время, пункт 8 статьи 16 Федерального закона № 244-ФЗ, допускает сохранение ранее введенного запрета (ограничения) на предпринимательскую деятельность законом субъекта Российской Федерации, тем самым, санкционируя ранее введенные ограничения прав граждан нормативным правовым актом субъекта РФ и без учета соразмерности таких ограничений конституционно защищаемым ценностям, позволяя ограничивать права граждан до такого критерия, когда затрагивается само их существо. Данное не согласуется с положениями части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.
3. В соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Между тем, правовая конструкция п.8 ст.16 Федерального закона № 244 – ФЗ, допускает иное коллизионное разрешение вопроса о легитимности нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, без учета положений ч.5 ст.76 Конституции РФ. Тем самым, вводя законодательные акты субъектов Российской Федерации принятые до 1 января 2007 года в особую систему правового регулирования, без учета их места в конституционно установленной иерархии нормативных правовых актов.
Как видно, п.8 ст.16 Федерального закона № 244 – ФЗ представляется весьма спорным с позиции соответствия его Конституции Российской Федерации, однако утверждать об этом можно лишь после проверки его Конституционным Судом Российской Федерации.
адвокат Евгений Горошко
Новости от RedTram
Комментарии читателей
Страницы: 1 |